Rambler's Top100 Service

Москва как мегаполис - часть 1: Столице нужен независимый аудит

член Общественной палаты РФ, заведующий кафедрой гуманитарных дисциплин Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, доктор искусствоведения
14 Сентябрь 2004

Проблемы больших городов состоят не только в большом числе жителей. Они гораздо сложнее, поскольку количество на определенном этапе переходит в качество и возникает совершенно иная среда, которую принято называть мегаполисом. О проблемах больших городов, таких, как Москва, рассказывает президент Межрегионального общественного фонда "Институт города" Вячеслав Глазычев.

 

- Когда наступает момент перехода большого города в разряд мегаполисов?

 

- Само по себе выражение "мегаполис", строго говоря, почти ничего не значит. Ясно, что речь идет о большом городском образовании, но, как только мы доходим до структурирования этого понятия, то в приложении к конкретному объекту, проблема усложняется. В частности, это относится к Москве, где фактически нет естественной структуры, кроме той, что унаследована в пределах Садового кольца. Последующая городская структура формировалась до 1917 года, скорее, по полицейским участкам, а в дальнейшем по райкомам. Соответственно, насыщение отдельных районов пролетариатом осуществлялось для того, чтобы уравновесить число членов руководящей и направляющей партии. И сейчас чисто административные понятия стали определяющими при формировании современной структуры, потому что никто внятно не может объяснить деление города на 10 частей, которые от центрального округа клиньями расходятся по сторонам света.

Сначала районов, если мне память не изменяет, было 35, в соответствии с числом райкомов, вокруг которых формировались планировочные зоны. Их создание было поручено архитекторам. Но надо сказать, что во всем мире планированием городского строительства архитекторы не занимаются. У нас же это стало задачей людей, которые могли оперировать только формой. А форма оправдывала себя функционально, когда до каких-либо социальных объектов, таких, как школа, поликлиника, детский сад, от жилья определялось расстояние около 500 метров. В результате возникал микрорайон.

Потом, в связи с большой перегрузкой центра, возникла чисто гастрономическая идея разделить город на планировочные зоны вокруг неких отдельных центров, которых на тот момент просто не оказалось. Их начали создавать искусственно, но из этого ничего не получилось, поскольку ни один из них не стал субцентром активности. Центр города остался на своем месте, и самая дорогая земля осталась на прежнем месте. А цена на земли вокруг нарисованных когда-то субцентров по-прежнему не зависит от этого фактора. В дальнейшем на всю эту структуру наложилась послепутчевая ситуация, когда главной задачей стала ликвидация райкомов и райисполкомов.

 

- Разве это имело отношение к городскому строительству? Райкомы ликвидировали, но здания и их архитектурное окружение остались.

 

- Очень даже имело, потому что с ликвидацией райкомов необходимо было выбирать принципиально иную модель развития города. Перед этой дилеммой городские власти оказались, когда возникли 125 районных управ или муниципальных районов.

В этом случае можно было принять, например, лондонскую модель, где существуют три сотни маленьких самоуправляемых "комьюнитис". Они имеют собственные бюджеты и являются субъектами этого мегаполиса. Дело даже дошло до того, что в свое время такой радикал, как госпожа Тэтчер разогнала Совет Лондонского графства и Совет Большого Лондона за полной, как казалось, ненадобностью. И в этом был большой смысл, потому что некие фрагменты городской среды на практике становились самоуправляемыми территориями. При этом инфраструктура, ясное дело, остается в городском управлении, но горожане могут принимать непосредственное участие в управлении городом на уровне муниципалитета. А реально участвовать в этом процессе можно только на таком уровне, так как в огромном городе управление сопоставимо с уровнем десятимиллионного государства.

Москва при Гаврииле Попове и, затем, при Юрии Лужкове сразу пошла другим путем. Муниципальные районы исходно были определены просто фрагментами единого городского правительства, созданного по принципу линейной управляемости. При этой схеме участие горожан в управлении сводится к выборам мэра города раз в четыре года.

И даже пару лет назад, когда пришлось сделать вид, что Москва подчиняется федеральному законодательству, существенных изменений не произошло. По логике, в городе должны сформироваться 125 полнокровных муниципалитетов с собственными бюджетами и общегородская инфраструктура, которая остается предметом заботы центральной городской власти. Но этого не произошло.

Во всем мире мегаполис в определенном смысле представляет собой федерацию. В Москве такой федерации нет. Вместо нее придумали замечательную конструкцию, когда избирается районная управа, у которой как бы есть глава, но к ней параллельно приставляется элемент префектуры, через которую идут все финансовые потоки и проводятся соответствующие решения. А районная управа может избираться, высказываться, но не определять развитие. В результате каждый квадратный метр городской территории по-прежнему управляется только из одной точки.

Это стало возможным потому, что, в отличие от других городов страны, в Москве после 1991 года патологически отсутствует какая бы то ни было волна гражданской активности. Она иногда появляется по какому-то конкретному поводу, в отдельной точке города, когда, например, сносятся гаражи или строят один дом перед окнами другого, но это никак не может оформиться во что-то существенное.

В конце перестройки возникло любопытное движение Территориального общественного самоуправления. В его рамках в Москве сформировалась группа довольно энергичных людей с хорошими инженерными, техническими, юридическими знаниями, которые довольно быстро начали претендовать на хотя бы частичный контроль над использованием территорий. Но произошедший в стране путч, который позволил заморозить все счета под видом того, что они поддерживали путчистов, положил конец этому движению в Москве. В принципе, этой структуры в Москве нет и сейчас. Поэтому Москва стала уникальным явлением, где сосредоточено десятимиллионное население, которое никоим образом субъектом развития не является.

 

- Как можно решать общегородские задачи при таком количестве субъектов права, у каждого из которых есть свои интересы?

 

- Во всем мире эта проблема давно решена. Везде существует городское право, которое предполагает и законное отчуждение, и выкуп территорий. В его рамках общегородские публичные нужды имеют приоритет по отношению к частной собственности. Сейчас не середина Х I Х века, давно все отлажено.

Но при этом возникает сложный переговорный процесс, предполагающий значительные концессии, значительные компенсаторные уступки, когда в случае ухудшения каких-либо компонентов жизни происходит их компенсация положительными изменениями.

В Москве этого нет, потому, что, используя удачный политический момент, исполнительная власть написала устав для законодательной власти, где городская Дума в 32 души может только немножко повыступать по какому-нибудь поводу. Только в Москве, в отличие от всех мегаполисов в мире, у мэра есть право наложить вето на любое решение городской Думы.

 

- У нас и президент может наложить вето на решение Госдумы.

 

- Но Государственная Дума может преодолеть его квалифицированным большинством, а в Москве этого не может быть никогда, потому что Устав такую процедуру не предусматривает. В результате мы получили совершенно уникальную ситуацию, когда гигантские, так называемые внебюджетные финансовые потоки идут вообще вне контроля даже городской Думы. Дума утверждает лишь бюджет.

Уникальность ситуации состоит также в том, что городская исполнительная власть является субъектом коммерческой деятельности. Я говорю не о лицах, а о самой структуре, которая может приобретать рудники на Алтае или пансионаты на морском побережье. А соединение субъекта публичной деятельности и прямой коммерческой активности является уникальной характеристикой, в мире более нигде не встречающейся.

Город может выступать субъектом, скажем, займа, но это обычно проходит через всю процедуру утверждения законодательной властью и подвержено независимому аудиту. Например, когда Нью-Йорк находился в состоянии кризиса в конце 70-х годов, то был проведен независимый аудит, в ходе которого выяснялось, что, где и как можно сократить для его преодоления. А когда кризис поразил Сан-Франциско, то вообще был назначен временный управляющий финансами, фактически, вместо выборного мэра. Было введено временное управление, и только когда кризис был преодолен, вновь вернулись к выборной модели.

В Москве же создана совершенно феноменальная система, когда даже члены Московской городской Думы не имеют ни малейшего представления о примерно половине финансовых потоков города. Это я говорю ответственно, как человек, который с некоторыми из них довольно тесно взаимодействовал в течение многих лет. И это абсолютно не волнует абсолютное большинство москвичей, поскольку результаты выборов фактически обусловлены системой внятного выкупа, когда происходит эквивалентный обмен лояльности горожан на поддержание системы льгот и доплат.

В сегодняшнем городском бюджете сильно урезаны жизненно важные для города статьи расходов, например, на ремонт внутриквартальных проездов, дорог, электроосвещения, но торжественно провозглашено сохранение всей прежней системы льгот.

В значительной степени все это вызвано сохранением в период правления Бориса Ельцина советской модели, когда Москва и Петербург также являлись еще и субъектами федерации. В Петербурге хотя бы честно сказано, что городом управляет губернатор. И у Законодательного собрания в Петербурге гораздо более весомая роль. А в Москве де-юре все равно Юрия Лужкова называют мэром. А он не мэр, а губернатор.

 

- Какая разница в том, как называть?

 

- Большая разница. Мэр управляет городом, в котором существует совсем другая система управления.

 

- Трудно представить себе систему управления, где на довольно ограниченной площади будет сконцентрировано большое количество субъектов управления.

 

- Это совсем не сложно представить. 125 муниципалитетов решали бы все вопросы местного значения, включая, скажем, ремонт внутрирайонных проездов, но не магистралей, вопросы вывоза мусора, вопросы нового строительства. Все это, как и во всех других городах, стало бы зоной ведения муниципалитетов. Тогда как губернская власть определяла бы общую энергетическую, транспортную, политическую инфраструктуру.

 

- Тогда никто из горожан не поехал бы в новую квартиру, например, в Митино из центра.

 

- Это уже вопрос финансов, который вполне реально решить. Дело в другом: в том, что в этих условиях не могла бы в принципе существовать конструкция под названием московский строительный комплекс, который до сих пор сохранил прежнюю советскую структуру. Произошла всего лишь виртуальная приватизация, которая дает реальный доход руководителям. Если по всей стране домостроительные комбинаты прекратили свое существование, потому что страна не может себе позволить строить по таким завышенным расценкам, то Москва сохранила эту конструкцию и создала очень остроумную систему вздувания цен на жилье.

Так называемое элитное жилье в крупных городах не стоит таких денег. Сейчас только самые крупнейшие города начинают потихоньку подтягиваться к Москве. Но, если вы возьмете, допустим, полумиллионный город Чебоксары, то там цена самого дорогого жилья не превысит 400 долларов.

 

- Одно дело в Москве жить, другое – в Чебоксарах.

 

- По уровню комфорта разницы уже практически никакой не существует.

 

- Но существуют еще вопросы престижности, возможностей подбора соответствующей интересам и уровню оплаты работы.

 

- Это другой вопрос. Разумеется, Москва остается сосредоточием финансовой, организационной, экономической активности. Но речь идет о другом. Речь об управлении хозяйственным комплексом, в котором существуют запредельные цены.

Тем не менее, поставьте себя на место руководителя такой конструкции, как Москва. Перед вами стает необходимость замены фактически всей системы внутриквартальных сетей, замены порядка 35 тысяч лифтов, замены практически всей системы электроснабжения в домах, потому что число пожаров напрямую связано с тем, что на порядок выросла нагрузка на электросети. Приходится либо сосредотачиваться на этом тяжком, грязном, неблагодарном деле, чтобы заложить фундамент для новой жизни, либо оставить эти проблемы в стороне и сосредоточиться на новом строительстве, которое приносит вполне ощутимые деньги.

 

- Важно и то, и другое - не будет денег от нового строительства, не будет и средств на замену старых коммуникаций.

 

- И то, и другое, конечно. Но не одно, вместо другого. А пока ситуация выглядит именно так. И речь идет именно о стратегии развития города, которая до сих пор ни разу нигде не обсуждалась, в то время как такой важный вопрос требует не только публичного, но и экспертного обсуждения, по возможности - независимого. Независимого экспертного обсуждения в Москве не получается, потому что даже теоретически в ней могут принять участие только люди, находящиеся на службе.

Для этого нужно задействовать экспертов, не включенных в систему прохождения решений и их финансирования по месту работы или службы. Для проведения независимой экспертизы в Москве нужно привозить специалистов их Петербурга, Новосибирска или Чикаго.

 

- Зачем городской власти нужно проводить независимый аудит своей деятельности?

 

- Если мы говорим о публичной власти, то она обязана это делать. Независимый аудит является основой функционирования муниципальных хозяйств во всем мире. Они, к сожалению, все равно во всем мире коррумпированы, но эта норма все же везде соблюдается. Муниципальные хозяйства всегда были структурами, где как в песок по всему мире уходят гигантские средства из-за неэффективной организации, непродуманной системы, из-за использования дорогих материалов. К этому тяготеет любая муниципальная конструкция. И противостоять такому развитию событий может только нормальный публичный аудит.

 

(продолжение см. здесь: Москва как мегаполис - часть 2: Проблемы стоимости жилья, высоток и парковок)

 

Беседовал Алексей Диевский
Загружается, подождите...
0

Error: Can't open cache file!
Error: Can't write cache!