Rambler's Top100 Service

Природные риски: куда идет Россия?

Борис Порфирьев
Руководитель Центра анализа рисков и кризисов Института экономики РАН, доктор экономических наук, профессор
2 февраля 2006

Доклад на круглом столе Фонда "Единство во имя России", 01.02.06.

 

Опасность природных катастроф для России                    Экономические и политические риски, роль государства

  

Характерной чертой общемирового развития последних десятилетий является значительный рост экономического ущерба от природных опасностей и бедствий. В генезисе последних возрастающую роль играет хозяйственная деятельность человека, поэтому они все чаще являются, по сути, природно-антропогенными (природно-техногенными) бедствиями. В то же время, как показывает пример глобальных климатических изменений, вопрос далеко неоднозначен. Кроме того, рост уязвимости общества к природным опасностям в определяющей мере обусловлен социально-экономическими факторами. Поэтому, более правомерным и продуктивным представляется вести речь не о природных опасностях, а о природных рисках, под которыми понимаются риски развития общества, связанные с ущербом от воздействия опасных природных явлений и процессов.

 

Природные риски: куда идет мир

 

На глобальном уровне выделяются четыре тенденции динамики природных рисков:

Рост количества наиболее разрушительных природных бедствий и наносимого ими экономического ущерба, темпы роста которого устойчиво превышают темпы роста производства МВП.

За 1950-1999 гг. прямой ущерб от наиболее разрушительных природных катастроф в мире вырос более чем в 15 раз, МВП - всего в 4,5 раза. В 2000-2010 гг. ущерб может превысить 100 млрд. долл. в среднем в год, что в 1.5 раза больше, чем в 1990-е годы. За тот же период среднегодовой темп прироста МВП составит 5.4%. Данная тенденция подтверждается самыми разрушительными за последние 150 лет природными катастрофами - ураганами "Катрина", "Рита" и "Вилма" осенью 2005 г. Совокупный экономический ущерб от них, прежде всего в США, составил 156 млрд. долл. Другая иллюстрация этой тенденции   - эпидемия птичьего гриппа, ущерб от которого в 2005 г. только в странах Юго-Восточной Азии превысил 10 млрд. долл. При перерастании в пандемию в 2006 г., по оценке Всемирного банка, число заболевших в мире может достигнуть 50 млн. человек, а экономический ущерб - превысить 500 млрд. долл.

Опережающий, по сравнению с динамикой роста количества самих катастроф, рост экономического ущерба от природных бедствий.

При этом, фактические масштабы ущерба значительно превышают приведенные выше цифры по крупнейшим природным катастрофам, учитывая огромное количество менее значительных опасностей и бедствий. По имеющимся прогнозам, эта тенденция сохранится и в обозримом будущем: к 2050 г. по сравнению с началом 2000-х ущерб от природных бедствий может возрасти в девять раз, а их количество - лишь вчетверо.

Глобальный характер роста экономического ущерба от природных опасностей и бедствий.

Указанный ущерб устойчиво увеличивается и в государствах "золотого миллиарда", на которые в 1990-х годах приходилось около 60% экономического ущерба от природных катастроф; и в развивающихся, и в постсоциалистических странах. Основная причина - растущая уязвимость экономических систем, среди которых преобладают общества индустриального типа со свойственной им ускоренной урбанизацией и развитием промышленности. Факторами уязвимости выступают: (а) подверженность экономических систем опасному воздействию, которая в значительной степени определяется структурой и характером размещения факторов производства; и (б) устойчивость (защищенность) этих систем, в обеспечении которой главная роль принадлежит человеческому капиталу.

Увеличение дифференциации природных рисков, основным фактором которой является различная степень упомянутой уязвимости экономик, в том числе их подверженности воздействию опасных природных процессов и защищенности (устойчивости) к этому воздействию.

Эта дифференциация проявляется, во-первых, между различными типами экономических систем. По данным ООН, величина риска природных катастроф для жизни населения наименее развитых стран в тысячу раз превышает такую величину для жителей наиболее развитых государств. Результаты расчетов коэффициента уязвимости, основанные на данных за 1990-е годы, показывают, что наиболее развитые государства и государства с переходной экономикой существенно менее уязвимы к природным катастрофам, чем развивающиеся страны, прежде всего в социальном измерении. В то же время, с точки зрения уязвимости экономики, развитые государства и государства с переходной экономикой близки к среднемировому уровню, равному единице, и уровню развивающихся стран. но и в несколько раз превышают показатели социальной уязвимости. По нашей оценке, в настоящее время по степени экономической уязвимости страны с переходной экономикой сравнялись с наиболее развитыми странами, тогда как по социальной уязвимости уступали им в более, чем в полтора раза.

Во-вторых, упомянутая дифференциация проявляется внутри стран, между различными социальными группами, отличающихся по демографическим, культурным признакам, уровню благосостояния и т.д. Из общего числа примерно 2 млн. погибших в природных бедствиях и катастрофах в мире в 1975-2000 гг. 67,5% составляли малоимущие, 27,5% - люди с доходами ниже среднего и 4% - выше среднего уровня, и лишь 1% - люди с высокими доходами.

 

Природные риски: куда идет Россия

 

Как же смотрится на этой глобальной картине Россия? При тенденции снижения общего количества природных бедствий и количества погибших в них в России, численность пострадавших в целом растет, а материальные потери увеличиваются еще более быстрыми темпами (по некоторым оценкам, на 10-15% в среднем в год). Экономический ущерб от стихийных бедствий составляет около 70% совокупных материальных потерь от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, среднегодовая величина которых в конце 1990-х - начале 2000-х гг. оценивалась в от 3% до 7% ВНП.

Кроме того, в России в полной мере и весьма ярко проявляется контраст между различными социальными группами с точки зрения уязвимости к природным опасностям. Это наглядно демонстрируют последствия природных бедствий последних лет (наводнений в Якутии и Краснодарском крае в 1998-2002 гг., сильных морозов в Корякском округе в 2004 г. и на большей части территории страны в начале 2006 г.). При этом анализ показывает, что факторы подверженности отечественной экономики природным опасностям, хотя в целом неблагоприятны, но, по сравнению с другими развитыми и развивающимися странами мира, по данному критерию Россия не испытывает какой-то особой, исключительной угрозы. Более того, по сравнению с основным массивом стран бывшего "третьего мира" Россия находится в относительно более благоприятном положении.

Поэтому основные причины повышенной (по сравнению с развитыми странами) уязвимости отечественной экономики к природным опасностям кроются в группе проблем, связанных с человеческим капиталом, а также институциональными просчетами либеральных реформ в современной России. Именно они способствовали усилению примитивизации отечественной экономики и усилению проблем бедности, которые обусловили снижение устойчивости и повышенный уровень природных рисков. Что же касается общей динамики и уязвимости к природным рискам в России присущи те же тенденции, что и миру в целом. Это представляет ее не как некое средоточие бедствий и катастроф (миф достаточно распространенный, особенно на Западе, но имеющий почву и в России благодаря эффекту матракажа в СМИ), а как органическую часть мирового сообщества.

 

Природные бедствия: тормоз или катализатор экономического роста?

 

Если сказанное выше приближает к ответу на вопрос, в каком направлении движутся мир и Россия с точки зрения устойчивости их развития, тем более что их траектории не диаметральны, по крайней мере, по критерию уязвимости к природным рискам, то с другим вопросом, что предпринять, дело обстоит намного сложнее. Причина не только в многообразии мира и специфике России, хотя роль этих факторов трудно переоценить, но и в различии в восприятии и оценке степени влияния указанных рисков на темпы экономического роста и уровень экономического развития.

Среди экономистов по этому поводу существуют два полярных теоретических подхода. Согласно одному из них, в отличие от крупных социально-политических конфликтов, прежде всего войн, природные риски не являются существенным негативным фактором макроэкономической динамики; более того, в ряде случаев они могут оказывать на нее положительное влияние. Последствия природных бедствий носят локализованный (по времени, территории и объектам) характер, а программы развития пострадавших районов (регионов), могут способствовать росту инвестиций в строительство и оказать позитивное мультиплицирующее воздействие на развитие экономики в целом. Отсюда закономерно следует, что в общегосударственной политике в отношении природных рисков необходимости нет, есть лишь потребность в подготовке и реализации планов действий по ликвидации локальных последствий катастроф и восстановлению хозяйства пострадавших районов.

В соответствии с другим подходом, природные риски оказывают противоречивое воздействие на экономический рост и экономическое развитие, в котором существенно преобладает негативная сторона. Она проявляется, как уже отмечалось ранее, в разрушении и уничтожении производственного и социального капиталов (включая инфраструктуру); а также в углублении разрывов в уровнях социально-экономического развития как между странами (и их группами), так и внутри государств (между социальными группами). Отрицательные последствия влияния данного фактора на устойчивость и качество экономического роста хорошо известны из экономической литературы.

Данный подход закономерно требует того, чтобы политика снижения природных рисков являлась бы неотъемлемой частью стратегий устойчивого развития. Это принципиальное положение в качестве краеугольного камня глобальной стратегии устойчивого развития было закреплено мировым сообществом в лице ООН в декларации, принятой в январе 2005 г. на специальной международной конференции в Хиого (Япония).

 

Снижение природных рисков для устойчивого развития с точки зрения экономической теории

 

Придерживаясь последнего подхода и обращаясь к повестке дня и программе на будущее России, представляется, что необходимо обновление и дополнение существующей, к сожалению, только на бумаге, отечественной концепции устойчивого развития[1], вопросами, специально касающимися снижения природных рисков. В том же плане должна быть дополнена действующая Экологическая доктрина России[2]. При этом, учитывая ключевую роль факторов уязвимости (которая, в свою очередь, обусловлена типом общественно-политического устройства и способом хозяйствования в социально-экономической системе) в формировании и нарастании природных рисков, поиск путей их снижения должен вестись в сфере экономической, точнее социально-экономической, политики.

Исходя из этого, деятельность по снижению (управлению) природными рисками предлагается рассматривать как специфический вид общественной безопасности и, соответственно, часть общественного сектора экономики. Цель управления состоит в защите населения и территорий от природных опасностей; его содержание составляет производство совокупности благ, обеспечивающих упомянутую защиту; а способы реализации цели - различные механизмы сокращения, перераспределения и локализации природных рисков. Объективная неустранимость природных опасностей и высокая неопределенность, и неполнота информации о них и их восприятии и оценке экономическими субъектами предопределяют две важных особенности.

Во-первых, приоритетную роль производства знаний о природных рисках и способах их снижения. Они являются первоосновой разработки и применения норм и стандартов безопасности и, далее, практических мер по снижению ущерба. Это, кстати, является еще одним аргументом в пользу выбора экономики, основанной на знаниях, в качестве стратегического направления развития страны не только по критерию эффективности, но и устойчивости и безопасности развития.

Во-вторых, общественный характер производимых в этой сфере благ, для потребления которых характерны несводимость к индивидуальным потребностям и наличие так называемого вторичного эффекта потребления благ. Последний проявляется в укреплении общественной безопасности благодаря информированности граждан о природных опасностях и мерах противодействия им. Кроме того, он реализуется в улучшении общественной среды (морально-нравственного климата) в виде уверенности всех граждан в надежности защиты от природных опасностей, обеспечиваемой за счет соответствия нормам и стандартам; а также в том, что в случае стихийного бедствия спасение и помощь гарантированы государством.

Эти обстоятельства доказывают ярко выраженную социальную направленность управления природными рисками. Его экономическая эффективность определяется тем, что затраты на снижение опасности для здоровья и жизни и спасения жизни людей представляют собой разновидность инвестиций и текущих расходов на "фонд здоровья" как важной части человеческого капитала, осуществление которых способствует повышению производительности труда и, тем самым, экономическому росту (пример - система мониторинга). Кроме того, объективно необходимо участие и роль государства как ключевого института в управлении природными рисками.

 

Стратегия устойчивого развития и снижение природных рисков: повестка дня и программа на будущее для российского государства

 

В России она реализуется в форме Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), которая за сравнительно непродолжительный срок своего существования доказала свою результативность.

Вместе с тем, процесс институционализации управления природными рисками в России далек от завершения и носит противоречивый характер. Это выражается в пробелах действующего законодательства, патернализме государства при оказании социальной помощи пострадавшим от бедствий при одновременном невнимании законодателя к важным деталям оказания такой помощи и ее чрезмерной бюрократизации; в неполноте организационной и правовой базы регулирования деятельности применительно к конкретным видам природных опасностей и бедствий (например, наводнений и землетрясений).

Отмеченные проблемы серьезно ограничивают эффективность формальных институтов, включая РСЧС, особенно в части предупреждения и снижения риска природных катастроф. Они также отрицательно сказываются на реализации уже имеющихся возможностей по снижению природных рисков, не говоря уже о перспективе. В качестве примера можно привести Киотский протокол. При всей сомнительности результативности заложенных им экономических механизмов с точки зрения воздействия на парниковый эффект и изменения климата налицо их значительная полезность для политики энергосбережения; которая должна стать стержнем энергетической стратегии России на среднесрочную и более отдаленную перспективы. В то же время, уже упущенное и упускаемое сейчас время на разработку необходимого для реализации этих положительных Киотского протокола нормативных актов может оставить Россию без этих преимуществ к так называемому первому учетному периоду, который начинается в 2008 г.

Активное и непосредственное вмешательство государства необходимо и в процесс формирования действенного экономического механизма снижения природных рисков. В этом реализуется приоритетная роль государства в управлении указанными рисками не только как субъекта нормотворчества и контроля выполнения норм, но и одновременно как экономического (рыночного) субъекта. Наиболее очевидна потребность в финансово-экономическом вмешательстве при природных бедствиях, когда масштабы ущерба превосходят совокупные возможности индивидов по его покрытию и требуют значительной социальной помощи пострадавшим.

Вмешательство государства должно осуществляться по трем взаимосвязанным основным направлениям. Главное из них, как представляется, это проведение социально ориентированной экономической политики, направленной на снижение бедности и степени социального, включая региональное, расслоения, на что должны быть направлены основные ресурсы бюджета (в частности, в рамках недавно предложенных социально ориентированных национальных проектов). Это должно уменьшить уязвимость общества не только к социально-экономическим конфликтам, но и природным опасностям. При этом не отрицается, а предполагается усиление государственной поддержки развитию науки и образования, без которой невозможен переход к экономике знаний, незаменимость которой в обеспечении устойчивого и безопасного развития отмечалась выше.

Другое направление связано с усилением перераспределительных функций государства. Прямое государственное финансирование мер по снижению природных рисков [3] покрывает не более 10% их общего ущерба, основная часть которого обусловлена явлениями и процессами долгосрочного характера ('ползучие катастрофы') и чрезвычайными ситуациями местного и регионального уровня. Поэтому представляется необходимым не только увеличение государственных расходов, но и реаллокация бюджетных ресурсов в самой рассматриваемой сфере.

Указанная реаллокация должна предусматривать и включать увеличение, во-первых, доли затрат на превентивные меры снижения природных рисков и эффектов их воздействия на структуру и рост экономики. Эти меры включают исследования природных процессов, в т.ч. обусловливающих климатические изменения, а также их мониторинг, оценку и прогнозирование. Во-вторых, удельного веса регионального и местного уровней в указанных затратах, а также внебюджетных фондов [4]. Прежде всего, за счет перераспределения доходов от налогообложения (снижение доли федеральных и соответствующее увеличение доли местных и региональных налогов) и/или увеличения для них федеральных трансфертов и субсидий на реализацию мер по снижению ущерба и восстановлению экономики и оказание помощи пострадавшим от природных бедствий. Налоговые льготы должны предоставляться тем государственным и частным предприятиям, а также некоммерческим организациям, которые заняты производством социально полезных работ по снижению природных рисков.

Гарантии целевого характера и повышения эффективности использования федеральных трансфертов и субсидий могут быть обеспечены через формирование специального Правительственного фонда снижения риска природных бедствий. Он мог бы обеспечивать федеральные субсидии расходов субъектов РФ и местных органов власти на разработку, планирование и реализацию программ по снижению указанного риска, которые призваны усилить адресную поддержку региональной составляющей федеральной целевой программой снижения риска чрезвычайных ситуаций на 2005-2010 годы. При этом федеральную поддержку субъектов РФ и местных властей нужно ограничить районами, которые расположены в зонах наибольшего риска (и нередко являются наименее развитыми в социально-экономическом отношении) и в качестве таковых зафиксированы на официально принятой МЧС России карте природных рисков.

Наконец, еще одно направление вмешательства государства - его участие одновременно в качестве экономического субъекта и регулятора деятельности в сфере страхования от природных опасностей. При этом данный вопрос актуален не только для России, учитывая зачаточный уровень развития в ней страхования, но и для наиболее развитых стран, где за счет страховых премий покрывается основная часть экономического ущерба от природных опасностей, но доля страхового покрытия в случае крупномасштабных природных бедствий имеет четкую тенденцию к снижению. Указанная проблема хорошо видна на примере страхования от наводнений, на которые приходится основная часть экономического ущерба от природных опасностей в России, странах Европы и США.

Необходимость и целесообразность вмешательства государства не предполагает его исключительную ответственность за принятие решений по защите экономики от природных опасностей. Без социального партнерства с гражданами, с предпринимательским сообществом государство самостоятельно не в состоянии предотвратить или значительно снизить природные риски, учитывая стойкую тенденцию повышения ущерба от природных бедствий в России и во всем мире. При этом речь идет не только о субсидиарной функции государства в указанном партнерстве, но и здоровой конкуренции в его рамках (например, между государственными и частными страховыми компаниями, строительными организациями и т.д.), осуществлению которой должны способствовать серьезные изменений в институциональной базе управления природными рисками.

В указанном социальном партнерстве функция государства - функция лидера разработки и реализации общественной политики в рассматриваемой сфере. Оно должно выступать координатором, его системным интегратором партнерства, объединяющим усилия и создающего необходимые институциональные условия для граждан и бизнеса; как катализатор и одновременно страховщик процесса перехода общества на более устойчивую и безопасную траекторию развития. Такое поведение государства, соответствующее в целом условиям модели неполного контракта - реализация не только его социальной функции, но и производственный фактор. Учитывая, что инвестиции в защиту от природных угроз сами являются экономически рискованными - бедствие может не происходить в течение десятилетий, что означает омертвление капитала - капиталовложения государства как самостоятельного игрока или субсидирование им инвестиций и текущих расходов других участников рынка поддерживают их деятельность по снижению природных рисков.

 

[1]Утверждена Указом Президента РФ от 1.04.1996 г. ?440.

[2]Одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08. 2002 г. N1225-р.

[3]По нашей оценке, 31-32 млрд. руб. в год (цены 2001 г.); из которых примерно 23-24 млрд. руб. или 75% приходится на меры по смягчению последствий природных бедствий.

[4]По оценке МЧС России, к 2005 г. расходы внебюджетных средств на предупреждение и ликвидацию природных бедствий в субъектах Российской Федерации должны быть соизмеримы с бюджетными затратами на эти цели.

Загружается, подождите...
0