Rambler's Top100 Service

Закон о приграничном сотрудничестве морально устарел

Руководитель Центра анализа полюсов роста и свободных экономических зон Института экономики РАН
28 февраля 2006

Законопроект о приграничном сотрудничестве сейчас находится на стадии обсуждения, мое к нему отношение сугубо отрицательное. Пояснительная записка к этому законопроекту и сам текст законопроекта противоречат друг другу. Законопроект не отвечает заявленным целям, которые присутствуют в пояснительной записке. Например, здесь сказано: в соответствии с Европейской рамочной конвенцией о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ органам местного самоуправления дается больше возможностей для решения вопросов приграничного сотрудничества. Но на самом деле статьи законопроекта ограничивают эти возможности, а не расширяют их. То же самое можно сказать и региональной власти. Это первое замечание.

Во-вторых, законопроект был разработан в соответствии с Положениями, одобренными на заседании Госсовета в январе 2003 года в соответствии с Концепцией о приграничном сотрудничестве от июля 2003 года. На сегодняшний день многие из этих положений устарели, они, в частности, не учитывают последствий расширения Евросоюза. Следовательно, законопроект теряет свою актуальность, в нем не отражены изменения последних лет. В законопроекте отсутствует конкретика приграничных территорий. А вся идеология законопроекта сводится к достраиванию административной вертикали. Отсюда противоречие - вопросы развития кооперации требуют расширения горизонтальных партнерских взаимодействий, а законопроект расписан под вертикаль власти, под задачу централизации пространства.

Третье. Все зависит от того, кто является субъектом отношений приграничного сотрудничества. Если реальными субъектами являются предприниматели, негосударственные организации, то вот как раз они-то в этом законе отсутствуют. Законопроект посвящен тому, как будут взаимодействовать между собой органы власти разных уровней. И даже на формальном уровне не вписан в эту систему взаимоотношений бизнес, гражданское общество, которое является непосредственным субъектом международной кооперации, в том числе приграничной. То есть основные субъекты, ради которых и должен писаться этот закон, оказываются за его рамками. Фактически речь идет о том, каким образом будут взаимодействовать между собой власти различных уровней, причем с точки зрения логики этого взаимодействия. Логика этого законопроекта исходит из традиционного представления о безопасности с точки зрения контроля и регламентации деятельности регионов, вплоть до уровня муниципий. Между тем, практика мирового опыта показывает, что в вопросах приграничного сотрудничества права, в том числе в отношении землепользования, должны быть в максимальной степени либерализованы, в большей степени, чем когда речь идет о сотрудничестве внутри территорий. На приграничных территориях, если мы хотим развивать инвестиционное сотрудничество, степень либерализации должна быть большей, чем внутри. Здесь же как раз наоборот.

Теперь попытаемся пройти по статьям. Я уже говорила, что из законопроекта выпадает бизнес, общественные организации, те, кто должен это сотрудничество инициировать и реализовывать. Кроме того, это закон непрямого действия, он содержит большое количество бланкетных нормативов, которые составляют большой простор для чиновничьего произвола и коррупции. Вместо того чтобы создавать равные условия для приграничного сотрудничества для наших регионов, благодаря бланкетным нормам и тому, что в законе не прописано, отдается на откуп органам власти разных уровней, собственно, это и является основанием для того, что в области приграничного сотрудничества допускаются те или иные индивидуальные возможности. Причем они не аргументированы, критерии не прописаны: кто, как, под какие задачи может сотрудничать с точки зрения какого-то общего поля для тех или иных приграничных регионов? У нас разные условия в различных приграничных областях и законопроект предполагает, что региональные власти по договоренности с Центром и муниципальные власти по договоренности с регионом будут выстаивать свои модели взаимодействия. То есть, фактически, как мы уже знаем из общей практики, речь идет о выходе на индивидуализацию тех или иных возможностей, что изначально создает неравные правила игры, ухудшает ситуацию.

Что касается бланкетных норм. Например, статья 6 "Полномочия органов государственной власти в сфере приграничного сотрудничества": одно из полномочий - установление основных требований, предъявляемых к соглашениям о приграничном сотрудничестве. Абсолютно бланкетная норма, потому что если речь идет о каких-то основных требованиях, то они должны быть прописаны в законе. Каким образом будут эти требования устанавливаться? Это будет делаться в процессе практики и на уровне договоренностей между чиновниками разных уровней? Здесь же записано, что федеральные органы государственной власти координируют внешнеэкономическую деятельность субъектов предпринимательской деятельности, то есть, фактически, бизнеса на приграничных территориях. Иначе как означающую ограничение возможностей для бизнеса, я эту норму никак понять не могу, поскольку существуют определенные правовые нормы в области внешнеэкономической деятельности, они описаны в законах другого типа. Каким образом именно на приграничных территориях будут вводиться дополнительные регуляторы, мне совершенно непонятно. То же самое касается координации деятельности органов государственной власти приграничных субъектов по вопросам приграничного сотрудничества. По-видимому, понятие координации может вводиться для тех или иных ограничений полномочий регионов, которые уже и без того в значительной степени ограничены.

Еще есть пункт о том, что федеральные органы предоставляют сопредельному государству информацию по вопросам приграничного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации. Какого рода должна быть эта информация? Хорошо бы знать нашим зарубежным партнерам изначально, на что они могут рассчитывать, поскольку в сегодняшней трактовке создается впечатление, что какая-то информация закрывается. А если это действительно так, и какая-то часть информации будет носить закрытый характер, это следует прописать в законе. Об этом нужно говорить: какого рода информацию обязаны предоставлять субъекты приграничного сотрудничества зарубежным контрагентам. Иностранные инвесторы хотели бы знать, на что они могут рассчитывать.

В законопроекте есть интересная норма - "федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти приграничных субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий в сфере приграничного сотрудничества, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству". Вот тут почва для произвола, потому что в каждом конкретном случае создается определенное поле для лоббирования регионами своих индивидуальных свобод в сфере внешнеэкономической деятельности. Вообще эта норма у нас прописана в Конституции, что определенные полномочия могут передаваться сверху вниз. Но если они передаются, по всей видимости, это должно быть унифицировано для всех, и это должно быть прописано в законе. Но здесь есть также норма, которая, как мне кажется, противоречит Конституции. Это как бы вертикаль в обратном порядке. Здесь сказано, что и региональные органы власти тоже могут отдавать свои полномочия по соглашению с федеральным органом. Не совсем понятно, зачем это сделано. Если и без того полномочия региональных властей в значительной степени ограничены по данному закону, то тогда предполагается, что под "нажимом" сверху либо непонятно по каким еще причинам даже те полномочия, которые сегодня есть у субъектов, тоже могут быть переданы центру. То есть прерогатива отдается Центру. Предусматривается ситуация, при которой власти регионов, субъектов Федерации в принципе лишаются каких-либо возможностей и свобод для развития кооперации. У меня такое впечатление, что эта норма вообще никак не соответствует Конституции.

Ограничивая регионы, с точки зрения административных возможностей, Центр передает на уровень регионов все финансовые расходы по осуществлению операций этого сотрудничества. Например, на уровне регионов спущена разработка региональных программ сотрудничества, финансирование этих программ, контроль над их исполнением. Если здесь не прописано, что могут делать реальные субъекты сотрудничества, а именно, что может делать бизнес, какие решения могут принимать регионы, а все решения регионов должны быть скоординированы и согласованы с федеральным Центром, то возникает вопрос: каким образом и за счет какого ресурса эти программы будут реализовываться и финансироваться? К сожалению, логика самая что ни на есть контрпродуктивная, при которой административные возможности у регионов ограничиваются, а вот финансовые расходы по реализации сотрудничества непосредственно на них навешиваются. Все это прослеживается не только с точки зрения отношений Центра с регионами, но также с точки зрения отношений регионов с муниципиями. Изначально понятно, этот закон работать не будет, поскольку если нет бюджетных возможностей и нет определенного рода свобод. И при этом возникают некие бюрократические органы, которые должны координировать сверху деятельность органов власти по поводу формирования идеологии сотрудничества, концепции сотрудничества, направлений сотрудничества и так далее. Такое впечатление, что все сотрудничество сводится к взаимодействию и разного рода встречам между органами государственной власти и специальными уполномоченными органами с зарубежной стороны. Но даже эта формула встреч до смешного прописана в одной из статей закона как одна из форм приграничного сотрудничества. Хотя мы прекрасно понимаем, что формы - это вопрос инвестиций, создание совместных предприятий, создание совместных программ и проектов сотрудничества по инициативе снизу, на уровне бизнеса, на уровне негосударственных организаций. Ничего этого в законе просто нет, эти субъекты принципиально отсутствуют. Создается впечатление, что есть некая голая схема, при которой органы государственной власти между собой обо всем договариваются и при этом полностью регламентируют внешнеэкономическую деятельность без реальных субъектов, которые, собственно, и должны ее вести. При таком раскладе ни у одного нормального зарубежного инвестора не будет энтузиазма по поводу развития возможных проектов, поскольку как только появляются новые проекты и новые инициативы, они должны быть согласованы в большом количестве инстанций. Плюс, они сверху должны быть согласованы со специальным органом, который координирует деятельность всех остальных. Проще говоря, законопроект формирует бюрократическую надстройку, которая ведет к очередному чиновничьему произволу, просто формируется новая кормушка для бюрократических согласований. Фактически, законопроект предусматривает финансирование бюрократического аппарата и не имеет никакого отношения к реальным программам.

Еще раз вернемся к отдельным статьям законопроекта. "Координация деятельности органов местного самоуправления и совместных органов по приграничному сотрудничеству на приграничной территории Российской Федерации в вопросах приграничного сотрудничества", то есть выстраивается вертикаль от Центра до муниципий. При этом здесь сказано, что открытие представительств может быть со стороны регионов на территориях сопредельных государств, причем содержание этих представителей возложено на региональный уровень, то есть все финансовые обязательства "вешаются" на регионы. Также сказано, что органы региональной власти могут регулировать предпринимательскую деятельность. Но мне непонятно, они что, будут регламентировать сделки бизнеса на этих территориях? Это никак не вяжется с развитием кооперации, а уж тем более приграничной.

"Органы власти регионов в соответствии с их компетенцией решают вопросы налогообложения и взимания сборов на приграничных территориях". Мне непонятно, чем отличаются приграничные территории от обычных субъектов Федерации, если у нас уже законодательным образом вопросы налогообложения решены. Или здесь имеется в виду, что отдельные субъекты Федерации в ходе лоббирования могут добиваться каких-то льгот в области налогообложения? Но если это так, то это опять создание индивидуальных возможностей, а индивидуальные возможности, естественно, нарушают общее правовое поле и общее рыночное пространство равноправной конкуренции и равноправной кооперации. И, соответственно, все это заканчивается тем, что в полномочия власти регионов входит создание благоприятных условий для инвестиций. Каким образом они будут создавать благоприятные условия для прихода инвестиций в приграничные территории, если у них полностью связаны руки и по административной линии, и по финансовой? Поэтому я воспринимаю данный законопроект как декларативный, который ничем не подтвержден в реальной практике.

Кстати, я дошла до нормы в отношении органов исполнительной власти приграничных субъектов. По соглашению с федеральными, они могут передавать наверх часть своих полномочий. Вот это как раз то, что, на мой взгляд, в правовом смысле противоречит Конституции, а в экономическом смысле это означает, что Центр может отбирать у регионов даже те права, которые и без того урезаны. Аналогичным образом все эти нормы регулируют соглашения о приграничном сотрудничестве с уполномоченными органами сопредельных государств так, что местные органы могут подписывать соглашения. Местные органы могут такие соглашения заключать, но разграничение полномочий между теми и другими в отношении этих соглашений нигде не прописано. В каждом случае получается, что это делается в индивидуальном порядке, то есть возникают дублирующие функции. При этом ни слова не сказано о том, что нормальные партнерские соглашения заключаются между фирмами, между бизнесом на индивидуальном уровне снизу, об этом в законопроекте ничего не сказано.

Далее прописывается, что органы власти могут развивать сотрудничество не только с органами власти сопредельных государств, но также с юридическими и с физическими лицами, то есть вся деятельность приграничного сотрудничества опять-таки сводится к взаимообмену и встречам между органами государственной власти, что непонятно принципиально. При этом в законопроекте сказано, что муниципальные органы могут вносить в органы государственной власти предложения по вопросам установления особенностей землепользования. То есть могут только вносить предложения, при этом никакими реальными возможностями на переговорах с иностранными инвесторами они не обладают, и никакие решения в ходе партнерских переговоров они принимать не могут. А их предложения должны утверждаться, за чем неизбежно последует бюрократическая волокита, которая перекроет энтузиазм приграничного сотрудничества.

Как я уже говорила, именно вопрос землепользования на приграничных территориях должен быть более либеральным, чем на других территориях, именно для того, чтобы возникали сильные кооперационные связи. Здесь можно по этому пути еще идти очень долго. Особенно, если учесть сегодняшнюю ситуацию, когда мы говорим о глобальной конкуренции и когда весь мир, в том числе Европа, и Балтийский регион, в частности, (если мы говорим о сотрудничестве на приграничных территориях Северо-Запада), переходят на усиление кооперации. Ведь именно кооперационные возможности, не только на двусторонней, но и на многосторонней основе, позволят в условиях глобальной конкуренции существовать. А логика данного законопроекта противоречит реалиям сегодняшнего дня, которые связаны с максимальным стимулированием кооперации на всех уровнях: на уровне межконфессиональных связей, межличностных отношений, корпоративных отношений и т.д. Еще раз подчеркну, это закон вчерашнего дня, и если в таком виде он будет принят, то можно вопросы приграничного сотрудничества просто закрыть.

Анализируя этот закон, нужно идти по отдельным статьям, но дело в том, что все статьи прописаны в одной логике, и там, где нужно приоткрыть возможности, устанавливаются бланкетные нормы, которые ничего не объясняют, а все передают в ведение чиновников.

  Бланкетные нормы - это глухие нормы, в которых конкретно ничего не прописано. То есть, как хотите, так потом и трактуйте. То же самое будет с распоряжениями чиновников, которые будут трактовать закон каждый по-своему. Бланкетная норма - это юридический термин, означающий скрытую норму. Например, статья 10 пункт 2: "Совместный орган по приграничному сотрудничеству может обладать или не обладать правосубъектностью" - как понять вообще, при каких условиях? То есть получается так, что совместные органы будут создаваться, но иногда они могут обладать какими-то правами, а иногда нет. И это закон. Закон пишется для тех, кто должен будет ему следовать. Совершенно непонятно, с какими целями эти органы создаются, какие у них права. Что означает - "одни случаи"? Которые потом сверху распоряжением правительства будут спускаться? Абсолютно глухая норма, причем показательная: могут обладать правосубъектностью, а могут и не обладать - что это значит. Посмотрите на эти положения глазами иностранного инвестора. В законопроекте нет конкретных органов, с которыми ему сотрудничать. Впечатление, что органы государственной власти разных уровней собираются на посиделки и различные встречи, которые финансируются из бюджета, причем не за малые деньги, с какими-то уполномоченными органами приграничных субъектов с зарубежной стороны, и эти самые посиделки официально в законе названы формами приграничного сотрудничества. Но, по-моему, это издевательство над нормальной рыночной экономикой.

Если подытожить, то это закон непрямого действия, более того, многие его нормы закрыты, и потому их можно трактовать как угодно, они передаются потом на те или иные подзаконные распоряжения. И, наконец, последняя статья законопроекта, где прописана тоже абсолютно бланкетная норма: "Правительству Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона внести в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении необходимых изменений в федеральные законы" - какие федеральные законы, что будет вноситься, что будет затрагиваться? То есть, этот типовой закон - пример того, как не надо писать закон. Я думаю, на этом законе надо было бы на самом деле поставить крест, если мы действительно хотим хотя бы каким-то образом соответствовать международным конвенциям, которые мы подписали. Не говоря уже о том, что с 2003 года утекло очень много воды, и мир вступил в совершенно другую эпоху, и приграничные территории оказались уже совершенно в другой ситуации, это морально устаревший закон. И самое главное, уж если мы говорим о развитии кооперации, то кооперация означает горизонтальные партнерские взаимодействия на равных условиях. А если мы выстраиваем в этой области вертикаль и втягиваем экономическое пространство под контроль Центра, то о кооперации можно забыть, никакого пространства - ни финансового, ни административного, никаких возможностей нет ни у регионов, ни у муниципий, просто ресурсов не остается для развития кооперации.

В конце 2005 года специально проводились разного рода конференции, на которых очень серьезно обсуждались новые аспекты приграничного сотрудничества для того, чтобы внести изменения в Федеральный закон "О приграничном сотрудничестве". Но все эти встречи, конференции, обсуждения никакого отражения в этом законопроекте просто не нашли.

 

0

0