БДИПЧ: непростое ремесло легитимации
В Казахстане, Белоруссии, Украине подведены итоги выборов, отгремели залпы пропагандистских орудий, избранные президенты вступили в должности, суды закрыли избирательные дела, распущены избирательные комиссии первых уровней, а миссии международных наблюдателей подписали свои заключения. Пришло время спокойно подумать, в том числе о международных наблюдателях, об их месте и роли в прошедших и предстоящих выборах. Тем более что такие наблюдательские организации, как Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ), не отдыхают после выборов. Они продолжают свою деятельность.
Совершенно определенно, я не являюсь адвокатом БДИПЧ. И не только потому, что эта организация вряд ли нуждается в защите, но и потому, что часто публично не соглашаюсь с оценками, исходящими от БДИПЧ, и с заключениями о выборах миссий наблюдателей этой организации. Можно сказать, я спорю с ними, хотя спор мой пока не превратился в дискуссию. Таким образом, я рассматриваю документы БДИПЧ как повод для размышлений и обсуждений, а само Бюро - как оппонента. А оппонента надо любить и стремиться понимать его логику и глубинные основы позиции. Во всяком случае, оппонента надо знать и специально его изучать.
Время от времени в информационном пространстве можно встретить курьезные сообщения о нелегальном положении БДИПЧ. Дескать, для такой организации, заполонившей постсоветские просторы, недостаточно одного лишь документа, принятого много лет назад в 1990 году, который и уставом признать нельзя. Любое ООО в России устав имеет, а БДИПЧ - нет. Это нехорошо, действовать так масштабно, эффективно, громко, не имея документа о своих полномочиях. Высказывания эти понятны, но не вызывают никакой симпатии.
Итак, уже много лет существует межгосударственная организация при ОБСЕ (в некоторых документах его называют институт ОБСЕ), ее мнение и документы о выборах и других аспектах политического процесса и о его участниках принимаются крупнейшими европейскими организациями - СЕ, ПАСЕ, НАТО за основу и служат ориентиром для выработки политики. Известно, что БДИПЧ сотрудничает с Парламентской ассамблеей ОБСЕ, а также с Парламентской ассамблеей Совета Европы.
Давайте взглянем объективно, что представляет собой БДИПЧ? Первое, что надо отметить - организационная мощь и отлаженная технология деятельности. Уже никто не возражает против такой практики БДИПЧ, когда в страну предстоящих выборов надолго приезжают долгосрочные наблюдатели миссии Бюро, командированные государствами-участниками ОБСЕ, которые размещаются по всей стране на период от шести до восьми недель, а иногда и дольше. Высадка передового отряда сопровождается публичными заверениями о нейтральности и беспристрастности' наблюдения.
Действуют они в соответствии с целым рядом международно-правовых актов, в частности (о них ниже), дают оценку действующему в стране избирательному законодательству, подзаконным актам об избирательном процессе, администрированию выборов, информационной среды и условий, в которых ведется избирательная кампания. Часто в составе миссии оказываются профессиональные эксперты - географы, культурологи, юристы. Они проводят очень большую подготовительную работу, разъезжают по всей стране, добросовестно изучают ее историю, культуру, политическую жизнь. Ко дню голосования страна и ее политикум понятны миссии Бюро.
Краткосрочные наблюдатели приезжают позже и наблюдают за окончанием избирательной кампании, процессом голосования и подсчетом голосов. Почти всегда на следующий день после дня голосования, несмотря на не окончившийся подсчет голосов, БДИПЧ публикует предварительный отчет, редко вместе с другими международными организациями и никогда со 'случайными' наблюдателями от СНГ и иных неевропейских государств. Например, о недавних выборах в Ираке БДИПЧ остереглась выступить 'соло', почему - понятно.
Где-то через месяц БДИПЧ распространяет заключительный отчет о прошедших выборах, в котором всегда есть место для рекомендаций, как жить стране и как властям укреплять демократию после выборов. Как видно, работа имеет осмысленный регламент. Отмечу попутно, что такой регламент деятельности редко используется миссиями наблюдателей СНГ и другими миссиями, что создает преимущества для БДИПЧ.
Многочисленные проблемы молодой государственности, зафиксированные до и во время выборов становятся поводом для предложений БДИПЧ оказать содействие властям в осуществлении рекомендаций заключительного отчета. БДИПЧ демонстрирует - мы не только правду скажем в глаза, мы и поможем поправить законодательство, выстроить необходимые условия для следующих выборов, например, средства массовой коммуникаций, поможем с партийным строительством и с защитой прав человека. Так пустите же в ваш дом!
Второе важное обстоятельство состоит в том, что БДИПЧ на наших глазах активно осваивает роль международного судьи. Действительно, как свидетели процесса даже авторитетные наблюдатели не обладают властью. Они могут оставаться наблюдателями за избирательным процессом и говорить потом, после выборов, что им вздумается. Но как сделать, чтобы их наблюдательская деятельность повлияла на законы, правила выборов, а заключение о легитимности (нелегитимности) могло повлиять на главный итог выборов - на признание итогов обществом, истеблишментом, элитой, международным сообществом или, напротив, стать причиной непризнания этих выборов как проведенных незаконно и недемократично?
Вот эти задачи успешно решает БДИПЧ. Наблюдатель миссии Бюро совсем не похож на наблюдателя из СНГ - молчаливого свидетеля, недавно приехавшего и плохо представляющего страну и ее законы, не понимающего особенностей политической жизни и тонкостей избирательного процесса. Наблюдатель миссии Бюро претендует на роль сведущего эксперта, который своими глазами и глазами своих коллег видел все стадии избирательного процесса, располагает экспертными мнениями о стране, о перипетиях выборов.
Но, и это самое интересное, наблюдатель миссии БДИПЧ делает заключение, основываясь отнюдь не только на национальном законе и резюме экспертов, но и на основе стандартов демократических выборов, и молчаливо ссылается на свое экспертное (так и хочется написать 'жреческое') превосходство знатока демократии, наследника демократических традиций и институтов прав человека. Понятно, что законы страны принимаются в расчет только наряду со стандартами и другими актами, более того, как правило, национальный избирательный закон всегда оказывается раскритикованным БДИПЧ как не соответствующий актам о выборах, изданным ОБСЕ, СЕ, ПАСЕ, Венецианской комиссией и самим же БДИПЧ. Весь сборник норм и квазинорм составляет довольно сложный и объемный конгломерат, который предлагается называть стандартами демократических выборов. В хитросплетениях этого конгломерата разбираются только его авторы, благо создан он на памяти одного поколения экспертов из ПАСЕ, ОБСЕ, Венецианской комиссии и БДИПЧ. Поэтому в заключениях смело формулируются 'супероценки' национального избирательного законодательства на основе стандартов. Излишне говорить, что выводы о качестве национальных законов всегда неутешительные, поскольку значительный разрыв между стандартами и законами всегда легко обнаружить.
А разрыв объективен и потому неизбежен. Он и не может не существовать и его невозможно компенсировать приближением законов к стандартам (о противоположном векторе пока умолчу). Законотворчество, в отличие от созданных в лабораторных условиях стандартов, субъектно и ответственно, да и идеологизировано в меньшей степени. Самый монолитный парламент, действуя по регламенту, будет критиковать законопроект, если в нем описаны только цели, в пышных фразах изложены призывы 'даешь демократию' и мало однозначно применимых юридических норм. Законы, содержащие декларативные нормы отсеивают на стадии первых чтений, поскольку они не применимы. Иное дело стандарты, среди которых доклады, обзоры, резолюции, судебные прецеденты, тексты международно-правовых актов, отличающиеся своеобразными нормами. Специфика этих норм в том, что они закрепляют цели сообщества, определяют принципы, расставляют приоритеты, отражают единство мнений сторон по достигнутым аспектам, обязывают стороны к неким шагам, например, к принятию национального закона в будущем.
Понятно, что таким актам национальные законы в полной мере не будут соответствовать никогда. Атом закона - норма, распадающаяся, в свою очередь на три или две части: гипотеза, диспозиция, санкция. Много ли международных правил и стандартов, построенных так, как строятся законы?
Следов публичной полемики в рамках БДИПЧ о корректности сравнения и сопоставления стандартов и национальных законов, о качестве самих стандартов вы вряд ли найдете. А эта полемика была бы важна хотя бы для того, чтобы прояснить главным образом, легитимные, а не формально-легальные основания деятельности самого БДИПЧ и критериальной основы его оценок. Впрочем, я уделю этому специальное внимание в отдельной статье.
Возвращаясь к деятельности БДИПЧ, важно сказать, что соединив в себе свидетеля, эксперта, носителя 'сакральных' знаний о демократии и представителя авторитетных международных организаций, БДИПЧ ожидаемо претендует и на роль судьи, выносящего приговор не только выборам, но и стране, властям, участникам политического процесса. Как всякий приговор, заключение БДИПЧ включает в себя оценки самых разных обстоятельств, какие 'судья' пожелает упомянуть или с помощью которых стремится обосновать принятое решение. В самом акте вынесения 'приговора' осуществлена претензия на власть, которую за БДИПЧ, например, Россия или некоторые страны Центральной Азии не признавали. Но объективно, опубликование заключений и дальнейшее взаимодействие страны принимающей БДИПЧ означает признание этой власти. Собственно, такое взаимодействие с БДИПЧ по итогам его заключения о выборах и есть исполнение приговора.
Наконец, третье: о легальности деятельности БДИПЧ. На мой взгляд, нет сомнений в легальности статуса и деятельности этой организации. Здесь нет никакой загадки или проблемы. Вообще, в экспертном сообществе, которому принадлежит и БДИПЧ не принято ставить вопросы в стилистике классических персонажей. БДИПЧ является институтом ОБСЕ, которая в свою очередь в соответствии с Главой VII Устава ООН признана региональным соглашением. Специалистов слово 'региональная' не вводит в заблуждение, поскольку географически ОБСЕ включает территории от Ванкувера до Владивостока. Так вот, организационная мощь, опора на авторитет ОБСЕ и межгосударственные организации, большой накопленный опыт международного наблюдения и международной деятельности ставят вопрошающего к БДИПЧ 'А ты кто такой?' в нелепое положение. Кроме того, БДИПЧ создано для контроля за выполнением обязательств стран-участниц ОБСЕ (то есть деятельность возможна на всем евроатлантическом и евроазиатском пространстве) в сфере человеческого измерения, к которой относятся выборы и наблюдение за ними.
Международно-правовые основы наблюдения за выборами со стороны специализированных организаций были заложены в Документе Копенгагенского заседания Конференции по человеческому измерению Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) по человеческому измерению, более известном как Копенгагенский документ 1990 года. Он известен в среде специалистов как один из основных документов, излагающий принципы проведения выборов в государствах ОБСЕ, распространил обязательства государств-участников СБСЕ в области прав человека и основных свобод, на область выборов и формирования институтов представительной власти. Документ обеспечил тот самый мандат на деятельность в области выборов сначала для Бюро по свободным выборам, созданного в 1990 г. в рамках Парижской хартии для новой Европы, а позже - Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), основанному в 1992 г. Это произошло на саммите СБСЕ в Хельсинки в 1992 году, когда был утвержден пост Действующего Председателя (ДП) СБСЕ, отвечающего за координацию и консультации по вопросам текущей деятельности Совещания. В том же 1992 году Совет министров СБСЕ постановил расширить функции Бюро по свободным выборам, созданного в 1990 году и преобразовать его в Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Укрепление этих структур происходило осмысленно и, очевидно, что распад СССР придал процессам формирования наблюдательских организаций особую значимость, планомерно или спонтанно БДИПЧ становился специальной организацией по важнейшим событиям в молодых государствах - выборам.
Но и эти документы о Бюро отнюдь не последние. Комитет ООН по правам человека принял Общий комментарий (регулярно издаются ООН по важнейшим международным актам и практике их применения) о принципах проведения выборов к статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, в котором признается роль БДИПЧ.
А вот как определяет международно-правовое положение БДИПЧ Хартия европейской безопасности, принятая на Стамбульской встрече ОБСЕ на высшем уровне (высший орган ОБСЕ) в 1999 г., которая памятна россиянам благими обещаниями Б.Ельцина европейскому сообществу. Хартия обязала государства-участников незамедлительно реагировать на результаты наблюдения за выборами и на рекомендации БДИПЧ. Приведу весь пассаж из этого документа - наши эксперты люди занятые, могут и найти времени: 'Мы, главы государств и правительств государств-участников ОБСЕ ... оцениваем роль БДИПЧ в оказании различным странам содействия в разработке законодательства о выборах, отвечающего принципам и обязательствам, принятым в рамках ОБСЕ, и намерены незамедлительно реагировать на представляемые им заключения с оценкой проведения выборов и рекомендации".
Что касается закрытости и недемократичности внутренней организации самой БДИПЧ, то этот факт существует, но почти не сказывается на продукции Бюро. Тема эта требует внимания со стороны экспертного сообщества. Недавно стало известно, что Постоянный совет ОБСЕ принял решение о продлении мандата директора БДИПЧ К.Штрохала. Его полномочия истекли 28 февраля 2006 года, и ОБСЕ после продолжительных и трудных обсуждений решила продлить их на два года - до 28 февраля 2008 года. Скорее всего, Штрохал продолжит выполнять директорские функции до 30 июня 2008 г., хотя члены ОБСЕ попытались утвердить его на трехлетний период и на безальтернативной основе. Такая вот деталь о недемократичности внутренних порядков в ОБСЕ и Бюро по установлению демократии на постсоветском пространстве.
Российскими представителями в ОБСЕ отмечалась сомнительность 'автоматического' повторения мандата директора БДИПЧ. Это прямо противоречило бы принятой саммитом СБСЕ в 1990 году Парижской хартии для новой Европы, в дополнительном документе к которой зафиксировано, что 'Директором каждого института ОБСЕ будет сотрудник старшего ранга, командированный его правительством и назначенный Советом на трехлетний, не подлежащий продлению срок, на основе ротации'.
Что касается непрозрачности процедур формирования миссий, то здесь остается простор для применения одного из принципов международного права - при аккредитации того или члена миссии в МИДе или ЦИКе принимающей страны ему может быть отказано в праве наблюдать. Этот инструмент применяется редко. Почему? Вряд ли возможен простой ответ на этот вопрос, скорее речь можно вести о применении метода вменения тотального доверия, когда легальность и легитимность ОБСЕ распространяется на миссии Бюро и автоматически, - на любого члена миссии.
Известно также, что Бюро ревниво стережет от экспертного сообщества процедуры формирования миссий и технологии своей работы. Эта закрытость должна обсуждаться. Мною много раз говорилось о неприемлемости такой закрытости для экспертов, например, все мои публичные призывы устроить до дня голосования или позже в полевых условиях свободную дискуссию наблюдателей о критериях оценок выборов, не приводили к успеху. Понятно, что эксперт может принять участие в дискуссии, а жрец или судья - увольте.
Широкой общественности вряд ли известен скандальный факт лишения статуса наблюдателя российского представителя в составе миссии Бюро из-за публичного выступления по итогам мониторинга за выборами Президента Белоруссии. С.Величкин высказал свое резюме о дне голосования (19 марта 2006 года, если кто из экспертов забыл), не совпадающее с заключением Бюро и, по мнению Бюро, нарушил некий кодекс поведения наблюдателя БДПИЧ. Вероятно, причина обструкции не в том, что С.Величкин обосновывал свои выводы Копенгагенским документом 1990 г., в то время как БДИПЧ не забывает ссылаться на 'обязательства в рамках ОБСЕ и на международные стандарты'. Причина обструкции, скорее всего, в том, что был нарушен принцип тотальной организованности и технологичности Бюро - мнение может быть только одно, и оно главное, все иные с ним не совпадающие не могут быть опубликованы, даже позже обнародования заключения, в том числе - в качестве мнения отдельного эксперта. Такая вот новая тоталитарность, проясняющая приоритеты Бюро: его внутренний документ стоит выше общепризнанных норм о правах человека, например, выше права высказывать свое мнение. Между прочим, официально кодекс наблюдателя не прошел процедур одобрения межгосударственных органов ОБСЕ, и не может порождать публичных прав и обязанностей. Зачем понадобилась железная дисциплина и отказ от демократичного плюрализма мнений? Я думаю, ответ надо искать в практике деятельности Бюро, на которое возложено задач более, чем предполагает официальный мандат ОБСЕ.
Сегодня мы вынуждены констатировать свершившийся факт увеличения функций Бюро. Несмотря на мандат, то есть на имеющееся право наблюдать за выборами и координировать усилия европейских миссий, БДИПЧ освоило практику легитимации /делегитимации итогов выборов и власти, причем делает это на основе выработанных подходов и отшлифованной методики, и эту деятельность условно можно назвать ремеслом. Проблема состоит отнюдь не в легальных условиях этого ремесла, а в основаниях такого ремесла: легитимна ли деятельность БДИПЧ, в дополнительном направлении политической оценки выборов и в политическом взаимодействии с властями после выборов?
Этот вопрос требует глубокого изучения и ничто здесь не должно приниматься на веру, все подлежит широкому обсуждению в экспертном сообществе. Осенью 2004 года я предложил киевской миссии БДИПЧ рассмотреть мое заключение как официального международного наблюдателя о несоответствии временного закона о дополнительном туре голосования на выборах Президента Украины международным стандартам, которыми руководствуется БДИПЧ в своей работе. Никого не удивило гробовое молчание в ответ, а в заключении о состоявшихся президентских выборах, БДИПЧ, как известно, не нашло никаких проблем с законодательством Украины. Этот эксперимент подтвердил существование практики двойных стандартов и показал, что наблюдательская деятельность БДИПЧ приносится в жертву основной - легитимации/делегитимации выборов и власти, рискну сказать, что собственно наблюдательская деятельность обслуживает технологию и ремесло легитимации.
Увеличение функций Бюро стало возможным во время выборов, как процедур смены власти, и в период выборов органично разворачиваются использование отлаженных механизмов и методик влияния и на выборы (путем 'пассивного' воздействия, описать которое здесь нет возможности), и на важнейший результат выборов - их легитимность.
Находясь в гуще событий миссии Бюро закономерно превратились в инструмент евроатлантической политики, исполняющей свои планы без оглядки на чьи либо интересы, и без оглядки на нормы демократии, предполагающих соблюдение национального суверенитета и принципов невмешательства.
Интернационализация политической жизни привела к необходимости учитывать таких энергичных и опытных игроков как БДИПЧ, осененных харизмой распространяющейся по всему миру 'демократии' на острие чудовищной силы, и к необходимости создавать альтернативные международные инстанции, способные ответить без подсказок извне на вопросы: а нужен ли он - суверенитет и построенное на нем национальное государство, возможна ли альтернатива западноевропейской демократии, что такое права человека в мире тотального контроля и борьбы с терроризмом и скорого перехода от социализма к обществу потребления? И что такое сегодня миссия сверхдержавы и в чем она может состоять? Отстоять свою собственную легитимность - вот главная миссия таких организаций.
Необходимо ответить на вопрос, почему нет нужды в выводах и заключениях (не говоря о рекомендациях!) других наблюдательских миссий, кроме БДИПЧ, ПАСЕ, НАТО? Моя версия причин эксклюзивности заключений в том, что вся евроатлантическая бюрократическая машина рассматривает присутствие, наблюдение и легитимацию как способ проникновения в истеблишмент и оказания воздействия на него. Заключение миссий о выборах, он же приговор, уже утратил значение просто документа о выборах, он приобрел свойство служить средством долгосрочного воздействия на власти после выборов. Поэтому от БДИПЧ требуется больше чем от обычных наблюдателей. Другая причина состоит в том, что выборами не оканчивается политический процесс, усилиями миссии в нем появляется новый участник, и выпроводить его уже нет никакой возможности, вплоть до следующих выборов:
распечатать
